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 中國金融四十人論壇研究部

  推進創新發展的四點建議

內容來自sina新聞

  

  建立多層次農村土地金融服務體系。與會專傢的相關建議包括:一是放寬農村金融機構的準入門檻和降低監管標準,使農村享受低成本的金融服務。二是建立符合中國實際的農村小額信貸組織體系,通過農村土地產權抵押,激活農民手中最大的存量資產;同時,適度放寬對新型農村金融機構的準入限制,規范非正規金融體系,促進民間融資健康有序發展。有專傢提出,孟加拉土地合作社模式值得借鑒。三是配套設計和創新各類金融產品,逐步建立功能較為齊全的相關金融產品體系。

  農村土地產權抵質押已在實踐中推進。主要包括"三塊土地、一個資產":農村集體經營性建設用地、農村承包地、宅基地和農村集體資產的抵質押。按照抵質押價值的大小排序分別是:農村集體經營性建設用地、農村集體資產、農村承包土地經營權和農村住房財產權。與會專傢對此表示贊同。

  政策開閘將推動農村土地產權抵質押創新發展。十八屆三中全會首次明確"賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能"。2014年中央1號文件進一步明確"允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資"。2014年9月中央全面深化改革領導小組第五次會議上,習近平總書記明確指出要在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經營權分離,形成所有權、承包權、經營權三權分置,經營權流轉的格局。當前,金融機構已對此進行瞭大量實踐探索,為進一步推進農村土地產權抵質押創新發展做好瞭實踐儲備。有專傢結合對俄羅斯、匈牙利的調研指出,農村土地制度改革應當於法有據,但並不意味著法律不改就什麼都不能動,可以先行試點,但重大改變應該有法律授權。

  促進農村土地產權抵質押創新發展是推進農村土地制度改革、改善農村金融服務、提高農民財產性收入和促進農業現代化發展所面臨的一個重要現實問題。近期,在中國農村金融論壇第8期季度閉門研討會上,與會專傢以實踐問題為導向,分析瞭農村土地產權抵質押在法律層面、基礎工作層面以及配套制度建設層面存在的主要問題,並就綜合防范農民的失地風險和金融機構的貸款風險提出瞭對策建議。報名新浪樂居優惠看房團可撥打400-606-6969轉211

  加快修訂立法工作。農地產權抵押創新可以試點先行,立法修訂跟進。專傢以2004年全國最早試點的江蘇省海門(樓盤)縣集體建設用地經營權抵押試點為例,指出區域內部良性循環的"土地抵押+銀行貸款+政府還款契約"模式可以實現土地流轉合法化、銀行貸款安全化。可以借鑒相關經驗,在全國選擇部分地區開展試點,在試點基礎上,以保障社會穩定、保護農民合法權益為基本原則,區分輕重緩急,做好法律修改方案,形成明確的法律修改規劃,依次破除農村土地產權流轉、抵押的法律障礙。此外,還應盡快明確農民對承包土地經營權享受抵押、擔保權能,框定涉及的承包地范疇、承貸主體、責任和義務。明確在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。明確集體經營性建設用地范疇,允許集體經營性建設用地以單獨設定抵押或者與鄉鎮企業、村企業的廠房一並抵押等多種形式抵押融資。

  法律限制仍未解除。一是土地流轉法律限制較多。如《土地管理法》明確規定農村土地的使用權不能出讓或轉讓,僅"符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業,因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外"。農民或農村集體組織對土地隻有使用權,沒有開發權和處置權。二是抵質押法律限制較多。《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規中關於禁止農民承包土地經營權和農民住房財產權抵押的條文還未完成修訂,開展以農村土地為標的抵押擔保業務仍然面臨著法律風險。《土地承包經營法》、《擔保法》明確,除"四荒地"外(荒山、荒溝、荒丘和荒灘),原則上禁止設定抵押。《擔保法》、《物權法》等禁止對宅基地使用權進行抵押,但在現有法律框架下,農村居民的房屋雖未被明確禁止,但實踐中受宅基地不能用於流轉的影響同樣難以抵押。

  基礎性工作尚未完成。我國對農村土地權利實行登記制,要實現農村土地產權的抵質押功能,以法律文件形式確定權屬關系是基本前提。但目前我國農村承包土地的經營權和農村住房的確權、登記、頒證等還處於初步啟動階段。此外,部分地方對村集體資產管理較為薄弱,存在集體資產底數不清、產權關系不明、資產閑置、權利主體不明、界線模糊、面積不準、損失浪費和被侵占流失等問題,使部分資產不能實現抵質押。

  配套制度尚不健全。一是土地流轉中介組織不完善,中介功能缺位,土地流轉信息傳遞不暢,信息不對稱問題突出,增加瞭土地交易市場的搜尋成本。二是市場化的土地流轉機制尚未建立,金融機構在行使抵質押權獲得土地後,難以處置變現。三是風險保障不足。如農業保險業務起步比較晚,涉及的品種比較單一,無法滿足農戶需求,對農業信貸風險的分散能力也非常有限。此外,社會保障制度不完善,農民失地之後的後顧之憂沒有得到妥善解決。

農村土地產權抵質押創新的實現路徑

  創新發展面臨三方面障礙

  加快市場配套體系建設。一是明確農村產權登記發證機構,對農村土地產權做出權屬明確的、度量準確的、界限明晰的、具有權威的登記並頒發相關證書。二是建立科學的農村土地產權價值評估體系,為金融機構抵押物價值評估提供參考標準。三是建立地方農村產權綜合交易中心,形成交易市場和交易機制,便於涉農金融機構評估和實現農村抵押資產的價值。四是健全農村保險體系和擔保體系。加快推進農業政策性保險、農業巨災專項風險基金和農業保險體系建設,擴大保險覆蓋面。建立以財政為依托的涉農資金擔保服務中心,引導農村組建互助擔保協會,鼓勵社會資金組成民間擔保公司,推動聯合增信,加快農村多種形式擔保機構體系的形成。五是建立多層次的農民社會保障體系。完善最低生活保障制度、農村合作醫療制度以及農村養老保險制度。六是設立相應的風險補償體系,建立專項補償基金。

  對於金融機構開展農民住房財產權抵質押貸款過程中出現的不良貸款,政府機構對抵押產權進行統一處理,對銀行等金融機構給予合理風險補償。

  農村土地產權抵質押還難以獨立發揮抵質押作用。當前"三塊土地、一個資產"抵質押的實踐操作大致有五種主要模式:"信用+抵押"、"保證+抵押"、"反擔保+抵押"、"信托+抵押"以及"土地證券化+抵押"。在這五種模式的基礎上,實踐中還根據不同土地資產的產權性質,因地制宜地衍生出瞭不少創新模式。但在現行法律制度條件下,農村土地產權還很難獨立發揮抵押融資的功能,在現行的實踐模式中,農村土地產權抵押實際上是采取瞭與其他方式聯合發揮防范信貸風險的作用。

  推進土地信托機制建設。有專傢指出,在當前農村集體產權的封閉性還不能打破的情況下,土地信托有助於解決一些農村土地產權抵質押面臨的現實問題。從實踐情況看,我國的土地信托機制還有待進一步完善。一是完善農村土地流轉的信托法律制度體系,健全《信托法》關於土地使用權信托的相關規定。二是政府應出臺政策文件和給予資金支持等,促進土地較大規模流轉和土地信托發展。對此,有專傢指出,土地的經營規模並不一定是越大越好,規模大瞭產量並不一定高,要評估好農村土地信托的規模效應。三是土地信托應堅持政府引導、市場運作的經營模式,但不能搞行政強迫命令,堅持按照市場規律和市場價值規律來推進土地信托。此外,還應建立多土融建融嘉義番路土融建融層次的農村保障體系,切實保障農民利益。

 農地產權抵質押創新的背景



新聞來源http://dl.house.sina.com.cn/news/2014-10-26/08412960542.shtml

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